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隨著我國工業企業“退二進三”改制進程的推進，產業結構加速調整，工業企業搬遷遺留了大量污染地塊。利用有限的資源和資金對這些地塊進行治理，成為當前土壤污染治理領域的緊迫任務。相對于污染源清除的治理方式，風險管控的成本更低、對環境的影響更小，是發達國家治理土壤污染的一種經濟有效的選擇。鑒于土壤污染修復成本高昂，風險管控逐步成為我國在土壤污染防治領域的必然選擇。2016年5月，國務院印發了《土壤污染防治行動計劃》(后簡稱“ 土十條”)，提出了“預防為主，保護優先，風險管控”的土壤污染治理原則。2019年1月1日實施的《中華人民共和國土壤污染防治法》進一步強化了該理念。在此期間，我國相繼出臺了一系列技術導則，初步建立了我國污染地塊風險管控制度體系。然而，由于相關工作起步較晚，配套政策和具體的案例實踐還有待進一步加強。

美國是最早開始污染地塊治理和風險管控的國家。本文系統分析了美國環境保護署 (United State Environmental Protection Agency, USEPA) 污染地塊風險管控的從無到有、從初級到高級的發展歷程，闡述了其內涵逐漸深化、應用逐步廣泛、動態管理制度逐步建立、公眾參與制度不斷完善的演變特征，基于此提出了明確內涵及路徑、建立動態管理制度、完善全周期管理等我國污染地塊風險管控的發展思路，以期為我國污染地塊風險管控制度的建立提供參考。

超級基金管理模式解決了土壤污染修復治 理的資金來源問題。然而，由于污染場地及設施所有者需要負擔土壤修復的連帶責任，造成人們盡量避開帶有污染問題的土地開發。為此，2002 年，美國提出了“棕地開發”的土壤污染管理模式，為未得到有效開發的污染地塊提供各種補貼和政策優惠。同年，美國國會通過《小企業責任 減免與“棕地”復興法》，繼續擴大聯邦政府對州政府地塊治理的財政支持，并且減免周邊土地所 有者及未來購買者的責任。2005 年 8 月，美國允許向合格的“預期誠信購買者”提供“棕地”貸款。此舉推動了棕地再開發和利用，當年便吸引近 34 億美元的私人資金進入棕地再開發。在鼓勵棕地再利用、促進土地可持續發展的同時，美國也開始探索綠色地塊治理策略。其中 一個重要事件是 2006 年美國可持續修復論壇成立，并陸續發布《可持續修復白皮書》《可持續修 復框架》《修復行業足跡分析和生命周期評估導則》《開展修復項目可持續評估的方法》《超級基金綠色修復戰略》《綠色修復標準指南》。這些文件推動了可持續發展的理念逐步 融入美國污染地塊風險管控中。本階段風險管控的主要特點是選擇恰當治理策略的同時，減少溫室氣體排放、能源消耗，促進社會可持續發展，同時也更加強調利益相關者參與地塊治理的必要性，為污染地塊風險管控的發展階段。美國開展污染地塊可持續治理較早，相關系列框架導則也較完善，對于帶動歐美其他國家可持續修復工作具有指導意義。

根據 2017 年的美國超級基金報告中的數據 ，2012—2014年，國 家 優 先 名 錄 中 有 188 個地塊的治理技術為對污染源采取的治理 技術屬于對污染源的控制 (見圖3)。在這一階段，很多污染地塊用的是組合技術，其中，采取修復治理措施的污染地塊14個，占比7%；采取治理修復及制度控制組合措施的污染地塊5個，占比3%；采取治理修復及工程控制/處置組合措施的污染地塊18個，占比10%；采取治理修復、工程控制/處置及制度控制組合措施的污染地塊48個，占比26%，采取治理修復、工程控制/處置、制度控制及監測自然衰減組合措施的污染地塊1個，占比不到1%；采取工程控制/處置及制度控制組合措施的污染地塊46個，占比24%；采取工程控制/處置、制度控制及監測自然衰減組合措施的污染地塊2個，占比1%；采取工程控制/處置措施的污染地塊15個，占比8%；采取制度控制及監測自然衰減組合措施的污染地塊1個，占比不到1%；采取制度控制措施的污染地塊37個，占比 20%；采取監測自然衰減措施的污染地塊1個，占比不到1%。因此，在本階段采取狹義風險管控的污染地塊共116個，相對于1982—1991年的38%，占比上升至55%。由于場地條件較復雜的地塊才會被列入國家優先名錄，大部分“棕地”未被列入國家優先名錄，所以實際上在美國污染地塊治理中采取風險管控的比例應高于上述統計數據。在美國超級基金立法幾年后，風險管控比重才得以明顯提高，這一方面說明了政策的滯后性，另一方面也表明其推廣與公眾接受度及配套政策密切相關。

由于污染地塊風險管控通常需要將污染物控制在原地，需要對污染地塊進行長期管理，所以，USEPA逐步建立并完善優化審查制度和適應性場地管理制度。

適應性場地管理是由美國國家科學研究委員會于2003年提出的一種管理策略，被描述為綜合考慮污染場地水文地質、治理技術、社會需求等綜合因素，對復雜污染場地進行全面、靈活、迭代的管理方法。根據適應性場地管理方法，用于修訂補救策略的管理措施包括修改補救活動目標、技術不可行的ARAR豁免，以及更大風險ARAR豁免、替代濃度限值、地下水管理區、地下水重新分類、低風險地塊結案等。ARAR全稱為Applicable or Relevant and Appropriate Requirement，中文為“適用或相關和適當的要求”。ARAR是為了確保選擇的場地治理方案符合美國的環保法律要求，又稱為“其他法律的順從手冊”。

修改治理目標是基于特定的現場條件下可以使用備選治理目標的一種方法。特定條件指污染源已得到有效控制，污染物降解濃度穩定下降、無潛在受體或無潛在傳播途徑等。該方式已被美國科羅拉多、南卡羅萊納等州采用。技術不可行的ARAR豁免最初是指在地下水治理中若遵守ARAR在技術上不可行，則可實施 ARAR豁免，后來該方法也用在土壤、沉積物、地表水的風險管控中。更大風險豁免是指，若遵守ARAR將導致對人類健康和環境的造成潛在的更大風險，則可實施ARAR豁免。替代濃度限值是在特定情況下提供替代清理目標的管理方法。它提供一種基于風險的污染物濃度限值，在此限值內在不會對人體健康或環境受體造成重大危害。地下水管理區是一種對地下水的特殊管理方法，當某污染的地下水無法滿足特定分類時，可按一定要求通過阻隔和制度控制防止污染擴散到地下水管理區以外。地下水重新分類是美國州政府向國家管理機構提出的一項申請，要求改變特定地下水和 (或) 含水層的名稱，以便更準確地反映該地下水當前和潛在的可利用度或脆弱性，對地下水的重新分類因州而異，地下水重新分類通常與地下水使用限制、土地使用契約和其他制度一起使用。低風險場地結案是指地塊滿足特定標準則可以將場地認定為低風險，給予結案。根據 2017年ITRC對美國50個州做的問卷統計，美國近40個州在污染地塊治理過程中對治理方案進行過修改。

優化審查是適應性場地管理的重要組成部分。USEPA在20世紀初就開始使用該方法用于污染地塊治理。2012年9月，USEPA出臺《將超級基金的優化實踐從現場評估擴展到現場完工》，將基于風險的決策過程進行優化審查，并擴展應用到污染地塊治理的所有階段。近年來，地塊治理全生命周期的優化審查得到廣泛應用。通過該策略，還可以輔助管理者將利益相關者的信息記錄下來，激發利益相關者的參與熱情。根據USEPA網站公布的數據，截至 2020年5月，美國成功實施優化審查的案例達到150個。ITRC網站上公布了美國16個州較為典型的優化審查案例，供各州參考。